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客家事务行政体系之建构
范振乾
摘 要
客家事务一词,原是1988年起的客家文化社会运动诉求之概念,历经1994年与1998年的台北市长选举,以及2000年的总统大选,部分候选人为了胜选,前项概念逐渐成为竞争各方主要的客家族群议题攻防焦点.後来,各候选人竞选的互动过程,使得客家事务一词从运动诉求之概念,转换成具体行政体系之建构,也变成争取客家选票的重要政见承诺.2001年6月14日成立的行政院客委会,以及2002年6月17日成立的台北市客家事务委员会,都是此一政治过程的产物.客家事务的行政机关虽然肩负客家语言文化复兴,传承的艰钜使命,但此一文化性的行政机关,事实上也具有高度的政治性.
政府或朝野政党切不可只见客家事务行政机关成立过程中的政治性,而忽视促使其成立的更根本的文化性,因而企图以政治力,迫使客家事务行政体系的文化性功能来为其政治性目的服务.聪明的作法是,全力支持,协助客家事务行政体系达成其文化性功能,自然地便可获得客家族群真诚而全面的支持.
由於我国向来缺乏客家事务的基础统计资料,亦无客家事务行政的经验传统,因此,各地的地方政府客家事务行政体系,不易在短期内建构完成.所以,一方面,中央政府的客委会如何争取合理的资源,发挥职能,以期尽速抢救,保存,复兴,与发扬客家文化,重振客家自信,便成为最最重要的课题;另方面,新生的客委会要如何避免在中央政府被孤立化,边缘化,也是对客委会执事诸君的严酷考验.为了突破前述可能的困境,客委会在订定,执行短中长程计画之同时,必须将各项业务与相关部会密切联系,协调合作,让它们一起参与客家语言文化之抢救,复兴,与传承,发扬之工作.这样做的目的是,要在客家语言文化复苏,再现活力,并重返知识体系与公共领域之後,客委会便可因完成使命,达成初始设立的目的而功成身退.
关键词: 客家事务,行政体系,客委会,客家语言,客家文化,边缘化,孤立化,横向联系,短,中,长程计画,知识体系,公共领域
一,前言
本(2002)年三月底,笔者参与客家公共政策研讨会的首次筹备会议,在会中决定议程後,即允诺以「客家事务行政体系之建构」为题,撰写论文.这个题目到底要谈些什麼,虽然笔者在订定此一题目时已有初步定见 ,但仍想知道最近是否有其他专家学者对相关议题发表过高见,期以获得参考.因此於本年四月二日,将题目正式送交研讨会筹备小组後,仍透过网路,到国家图书馆查阅相关资料.
笔者分别键入「客家事务」,「客家事务行政」,「客家行政」,「行政体系之建构」,「客家事务行政体系」,「客家体系之建构」,「客家体系」等与本题目相关之关键词,进入国家图书馆「期刊论文索引影像系统」查询,结果都是「找不到」.随後再键入「行政体系」,进入「政府出版品」系统查询,共找到两笔,分别为「我国医疗行政体系之研究」,「建立我国消费者保护行政体系」.但键入「族群事务」,「客家事务」,「行政体系之建构」时,无论作为关键词,或书名,在「政府出版品」系统里查询,结果仍是「找不到」;从「内容大要」项目查询时,结果亦同.因为好奇,笔者再将「客家事务」一词,利用国家图书馆的「资料库整合查询系统」,进入「全国博硕士论文摘要系统」,「中华民国期刊论文索引」,「国家图书馆期刊目次系统」,进行查询,结果全部也都是「找不到」.最後,笔者试著将1987年10月起刊行,迄今(2002.4.2)已有142期的「客家风云杂志」(後改名为「客家杂志」,持续发行至今),在国家图书馆的期刊系统查询,结果依旧是「找不到」此一杂志 .
以上,笔者不厌其烦地将进行各项查询结果都是「找不到」的过程,胪陈叙明,为的是,一方面,这一现象说明了此一题目写作时的某些限制,特别是文献方面的限制,在国家图书馆的资料查询系统中并未出现相关论文;另一方面,笔者想要就此一现象背後,与本论文有关的几点意义优先加以讨论,它们是,
第一,它凸显客家台湾人长期作为「隐形人」的政治社会效应.
第二,它印证了政府及学界长期以来忽视,甚至漠视客家台湾人的事实,以及政
府与学界不肯面对台湾社会为多族群构成的现实问题.
第三,此一现象指出客家族群的确面临严重断层与消逝的迫切危机.
扼要说明如下:
首先,就凸显客家台湾人长期作为「隐形人」的政治社会效应而言,所谓客家台湾人是「隐形人」此一命题,并非指血统上的意涵,而是指客家语言文化的政治社会地位而言.因客家语言文化几无政治社会地位可言,所以客家族群在台湾社会是没有声音的一群人,客家台湾人的形体是以其他语言文化的形式,如福佬化,或华语化的形式存在於台湾社会.也因此,「客家事务」对政府及社会各界,甚至是客家族群本身,无所谓存在与否的问题.即便少数觉醒的客家台湾人对客家语言文化的消逝开始发出抢救复兴的声音,但执政当局不在乎,或视而不见,不予回应,他们亦无可如何.整个族群便在这种负面循环之下,终於在台湾这个社会快速地消声匿迹.由於国家图书馆馆藏资料的蒐集,整理,流通,提供查询,与展示,就是该机关编制与执行年度预算的一种表现方式,也是政府公权力对政治社会资源的一种分配政策.所以,当吾人从政治社会资源分配的角度检视此一现象时,更能看出此一问题的严重性.
客家台湾人既然是无声无息的一群人,媒体或学术界也不在乎他们遭遇了什麼样的困境,更鲜少进行研究,自然引不起政府公权力的注意.因而,有关它的种种讯息,便不会出现在国家图书馆的查询系统.因此,像客家风云杂志这样一个刊物,即使在1988年底,曾经发动「还我母语」示威大游行(这在台湾史上算是少有的大规模文化社会运动),14年来,它也未曾停止发行,且是较有代表性的客家刊物之一,但国家图书馆的期刊名称索引系统中就是没有它.1997年底,台北市政府民政局出版的「客家发展研讨会议论文集」,也遭到同样的命运.否则,至迟到1997年底,在该论文集中已有「客家事务」的词汇出现,若它是国家图书馆馆藏之一,吾人应该可以在2002年的4月,透过其检索系统查询得到才是.
第二,就政府及学界长期以来忽视,甚至漠视客家台湾人的事实,以及不肯面对台湾社会为多族群构成的现实问题而言.由於台湾学界对客家面临的困境问题研究极少,所以在国家图书馆馆藏之中,不论是期刊论文或其他书籍,前述和客家事务相关词汇的查询动作,结果自然是「找不到」.即便台湾是多语族构成的移垦社会,族群关系在解严後也不再是禁忌的课题,但因为政府(包括国会及内政,教育,文化,新闻,,,等行政部门)及各政党对此一问题真相的漠视,所以,即便用国家图书馆的「资料库整合查询系统」,进入「全国博硕士论文摘要系统」,「中华民国期刊论文索引」,「国家图书馆期刊目次系统」,进行查询工作,结果也全都是「找不到」.若再以1997年底,台北市政府民政局出版的「客家发展研讨会议论文集」为例,它应该算是政府出版品.但进入该馆的「政府出版品」系统查询「客家事务」,「族群事务」或前文述及的各个语词,却仍是「找不到」.
为什麼会有前述全都「找不到」的情形发声呢 简单地说,因各级政府的漠视,故其研考部门委托研究的出版品里,找不到和客家事务相关的研究成果;在最能反映学界兴趣与政治社会趋势的研究所「学位论文」里,同样也没能引起学界的重视,所以前述词汇在该馆的博硕士论文系统当然是找不到的.这样的事实所反应的是,14年来的客家文化社会运动,仍未受到学界的注意,得不到他们的青睐.吾人只能说,客家事务相关问题的研究,仍有待鼓励.
第三,就客家语言文化面临严重断层与迫切的消逝危机而言.笔者曾使用国家图书馆各种查询系统,均无法以「客家事务」,「客家行政体系」,,,等等词汇找到相关论述资料的此一事实,说明了14年来的客家文化社会运动,仍未能有效启动专家学者,包括客家台湾人的学者本身,对此一问题的重视,以致相关的研讨会或论述十分有限 .虽说坊间已有少量和客家有关的出版品,公,私部门也曾召开过几次研讨会.然而,这些仍不足以引起政府和学界正视客家语言文化断层消逝的危机,这只要看即便行政院客委会成立了,但其第一年度的预算却从十二亿元删减到一亿多元,连国营事业睦邻的公关费用零头都不如.只要看扣除客委会办公室租金与官员薪资,预算所剩无几,便可知晓政府是否重视客家事务了 .客家语言文化断层消逝的迫切危机,既然仍无法成为社会的公共议题,因之,著手进行相关问题之研究,用行动参与抢救者之热情自然难以为继,人数也就不多.客家文化社会运动原先汇聚的有限力量,便无法赓续增加,转成为迫使政府必须正视的社会力量.客家语言文化断层消逝的危机,既然无法引起政府及学界的重视,当然,觉醒者呐喊与诉求的有限力量,也就不会反映在政府行政体系的组织功能上了.
於此,必须说明的是,在进入主题讨论之前对客观环境限制条件的以上陈述,与以下所要展开的论证,看来似乎是相互矛盾的.事实上,两者间却存在著辩证的统一.也就是说,上述客观环境的限制条件是尚待全力克服的情势,而以下要论证的客家事务行政体系的问题,则是期盼在现有的有限基础上,透过行政体系的建构工程,逐步开展客家事务未来广阔的愿景.
二,客家事务行政体系之创建
1997年11月底,在台北市政府民政局主办的「客家发展研讨会议」上,笔者首次将「客家事务」,「公共议题」,与「政府政策」三个概念连结起来.在该篇论文上,笔者对「客家事务」做如下的定义:「客家事务(Hakka Affairs) 指的是台湾客家族群关心的事务的总称.它包括客家人的语言,音乐,戏曲,信仰,,,等文化传承问题,以及客家人的政治地位,社会权益等族群尊严问题.这两大问题『文化传承』与『族群尊严』问题不只是感情层面的问题,在客家人看来,它还涉及法,理制度层面的问题.」 文中并详细检讨有那些主,客关因素,使得「文化传承」与「族群尊严」两大客家事务问题「尚未能」成为政府的政策议题.其中主要讨论的是,何以它尚未能成为台湾社会的公共议题,何以它尚未能成为执政当局必须正视,进而提出对策方案,加以处理解决的问题.
持平地说,就前述论文提出时的1997年冬,当时的政治情势而言,尚看不出掌控绝大多数政治社会资源的国民党,在短期内会有立即下台的迹象.政党轮替虽是社会大众的愿望,但是当时主要的反对党民进党,也还没有在中央接替执政的准备.即便是首位实践有关客家政见承诺的政治人物,当时的台北市市长,在其客家政见承诺中,并没有在台北市政府设置常设机关「客家事务委员会」的构想;向来漠视客家事务的国民党,当然,在其掌握的中央政府里也没有设置类似机关的想法.
然而,这种以族群动员为本质的选举却必须回溯到1994年.在1994年台北市长争夺战中,以新住民为主要支持者的新党候选人赵少康,与国民党的黄大洲,及民进党的三人的白热化竞选过程中,却开启了以族群动员为本质的台湾选局.在弃保耳语压制下的,由於面对赵少康的新住民无条件支持与媒体宣传优势,以及黄大洲的国民党传统组织战的掩护,为求胜选,乃在台北市的选举史上,首度采取积极争取客家选票的策略.阵营承诺「台湾客家公共事务协会」(下简称「台湾客协」)的要求条件,从而获得「台湾客协」的全力支持.最後,在选战中胜出,当选台北市长.在选後的检讨里,阵营了解客家选票是其当选的重要因素之一.选举出身的,十分重视其客家政见承诺,并努力的使其实现.
因此,从公共政策的角度来看,1988年12月28日「还我母语」示威大游行开始的客家文化社会运动主要诉求,直到解严後的台北市长民选,才首次成为民选政府必须认真面对,加以处里的公共问题.市长果然将其转换成市政议题,试著从地方政府层级开始处理 .
1998年的台北市长选举,前述的族群动员本质并未改变,甚至变本加厉.表面上是中央政府执政的国民党与在台北市地方执政的民进党对抗,实际上是掌控全国媒体与都会优势的新住民外省人,推派其代表马英九,与握有族群人数及经济优势的福佬人代表,捉对廝杀,选情极度紧绷.
在台北市长竞选的这场战局中,由於掌握的福佬选票与支持马英九的福佬选票及新住民选票势均力敌,客家台湾人又未推出市长候选人,客家选票遂成为陈,马双方极力争取的对象.
由於寻求连任的市长在其第一任市长内,具体实践他的多项客家政见承诺,包括成立财团法人台北市客家文化基金会,提拨市产设置台北市客家文化会馆及客家艺文活动中心,举办客家文化节,及台北市客家街路文化节 ,稍後并同意在台北市捷运的月台及列车上并用客语广播,,,等等,得到台北市客家市民同胞的极大支持.
挑战的马英九阵营,因此乃推出「马英九是湖南客家人」的血统诉求 ,除了到苗栗通霄「马家庄」祭祖,马英九也开始学讲几句客家话,企图争取客家乡亲的认同与支持.在国民党的强力组织运作下,马英九的确因此也得到许多客家乡亲的支持.
代表国民党的候选人马英九,遂比照寻求连任的民进党市长的竞选模式,提出「客家政策白皮书」,成立「客家竞选总部」,以与竞选总部的「客家後援会」对抗.双方在政见承诺上,大力促销「族群议题」.应予注意的是,马英九为了争取胜选,在我国的选举史上,首次用「白皮书」的形式,来说明他的客家政策全盘内容.他并承诺胜选後,将在台北市政府设置一级单位,成立「客家事务委员会」,这是「客家事务行政体系」概念在台湾政治舞台上具有想像空间之滥觞.在这次市长竞选活动里,「客家事务」一词终於浮上政治台面,正式成为政治词汇.「客家事务」也从此成为客家族群与各方政治人物,或政治团体之间对话的代表性概念.
1999年初,第二届民选总统的非正式竞选活动早已热闹展开.尽管表面上,竞选的各方阵营都宣称不要诉诸「族群议题」,但实际上,无论他们怎麼包装或否认,在本质上,,连战,宋楚瑜,与许信良四组总统候选人,都将族群议题中的「客家事务」作为竞选的核心主轴之一.他们全都采用「客家政策白皮书」的形式,陈述各阵营对客家事务的政见承诺.虽然彼此各有轻重,但其文宣全都是以1987年底「客家风云杂志」创刊以来,「客家发声运动」一再诉求的客家语言文化议题做为主轴,也就是前述的「文化传承」与「族群尊严」两大问题,再各自增删,以示各阵营的属性与偏好 .至此,「客家事务」的概念,终於透过2000年第二届民选总统的竞选过程,正式越过淡水河,从台北市都会区的「地方性议题」,扩大成为「全国性的公共议题」.在各组总统候选人相互较劲之下,客家事务行政体系的相关概念逐渐有一个雏形出来,开始在各平面与电子媒体上散布讨论.
2000年的第二届民选总统竞争之激烈,在台湾政治史上,堪称空前.寻求继续执政的国民党,一方面,因宋楚瑜出走而大伤元气,向来属其铁票的原住民票,军眷票与新住民票随宋楚瑜出走而离开国民党;另方面,占台湾人口达三分之二的福佬票又几乎被宋楚瑜与平均分食.向来漠视客家台湾人的国民党,此时为了挽救选情,乃吸取1994年及1998年两次民选台北市长选举时,各方争取客家选票的教训,以现任中央执政之便利,「突然」采取极大之「政治动作」,於2000年2月29日,召开「行政院客家事务委员会筹备小组谘询会议」,并遴聘萧新煌等23人为「行政院客家事务委员会筹备处」的筹备委员,试图争取客家选票 .
国民党政府紧接著来的政治动作是,行政院随後於次(3)月8日,即3月18日总统大选投票日之前10天,召开「客家事务委员会筹备处」的首次筹备委员会议,决议行政院「客家事务委员会」分阶段成立:首先是成立筹备委员会,进行筹备事宜;其次,由行政院通过「暂行组织条例」,以「临时委员会」方式先行运作;最後,完成组织条例立法,正式成立.像这样「火速」的政治动作,确是台湾政治史上所未曾见者,尤其这是针对它向来漠视的客家族群事务,现在突然要在中央政府设立一级机关,其为争取客家选票之阳谋,可谓司马昭之心,天下皆知.3月18日投票结果,国民党总统的候选人连战,萧万长,在桃竹苗三县,仅分别得到20-22%的支持,比1996年李登辉,连战的70-72%少了一大截(减少50%).显然地,桃竹苗三县的选民对国民党前述的「政治火线大动作」并未领情.高屏六堆地区的开票结果,显示的意义亦同.即便是花东地区,客家乡亲聚集较多的的乡镇,如花莲吉安乡,,,等等,也是如此.
俗话说,「头都已经洗了,只好把它剃了」.因此,虽然败选了,成立行政院客家事务委员会的话却已说出口,此时摆个样子,作个交代,说不定还可博得虚名,讨个人情.2000年「318」之後,国民党政府对待「客家事务委员会筹备处」的态度便是如此.在「520」政权轮替之前九天的5月11日,即将下台的国民党,在行政院院会中通过成立「客家事务委员会筹备处」所需法源依据--「行政院客家事务委员会筹备处暂行组织规程」,并於「520」政党轮替前两天的5月18日,由行政院函送考试院核备.然而,国民政府这一连串的动作显然形式意义大於实质意义,从本文稍後论及考试院在政权轮替後,长时间地延迟搁置前述「暂行组织规程」的事实,更能看出「客家事务行政体系」的选举政治本质.亦即掌权者把1988年底以来客家文社会运动为抢救复兴语言文化所提出的诉求,转化成选举政治的筹码来操作.
2000年9月1日,民进党政府执政後三个半月,由当时的行政院长唐飞,为国民党政府在当年2月29日行政院会中通过的「行政院客家事务委员会筹备处」正式揭牌,并指派蒙藏委员会委员长徐正光兼筹备处主任,展开筹备工作.唐飞院长在揭牌典礼的致词中指出,筹备处的成立有三种意义:一,代表新政府对宪法有关平等权进一步具体实践的决心,二,象徵落实国家肯定多元文化主张的诚意,三,更是实践陈总统竞选时「客家政策白皮书」的开始.
笔者因缘际会,得以自2000年的8月下旬起参与「行政院客家事务委员会筹备处」的先期准备工作,对客家族群内部各方势力希冀卡位其中的运作,社会各界对此一筹备处「明迎暗拒」之态度,与朝野政党对成立「行政院客家事务委员会筹备处」一事各自之盘算角力均有一定程度的了解 .
例如,仍在泛国民党控制之下的考试院,即一反常态地,迟至2001年的3月2日,才予以「核备」该筹备处之「暂行组织规程」.这和过去行政院为新成立之某一部会机关「筹备处」而函送其「暂行组织规程」时,考试院向来都是如影随形般地快速处理,未见有搁置不理之情形便大不相同.客家事务委员会筹备处的「暂行组织规程」是第一宗留在考试院,延搁甚久才给予核备的先例.从2000年5月18日,国民党政府下台前两日,行政院将该「暂行组织规程」函送考试院,至2001年3月2日考试院始予核备.其间,接替政权之民进党政府行政院研考会,秘书处,及客家事务委员会筹备处与考试院之间之公文往来,人员协调说明,费了许多力气.虽然考试院最後核备了该「暂行组织规程」,但前後将近十个月,这种一反常态延迟搁置的事实,也许考试院有其考量,但此一事实却难免令许多关心客家事务委员会筹备处筹备工作无法顺利开展的人怀疑,是否旧政府的泛国民党势力心有未甘,欲藉此牵制新政府,使其不能顺利实践总统的竞选承诺,存心与新政府角力,而以客家事物行政体系之建构进程作为牺牲 若是如此,这不是将国民党政府当初匆匆忙忙地设置「行政院客家事务委员会筹备处」,不过只是争取客家选票的权宜手段之本质暴露出来了吗,而这也更凸显出客家事务行政体系的选举政治本质.
「暂行组织规程」於2001年3月2日考试院予以核备时,也就是「行政院客家事务委员会筹备处」於2001年9月1日正式揭牌6个月之後,「筹备处」才有法源依据,不再是黑机关,并於3月16日编定九十年度预算,行政院才能动用第二预备金,让「筹备处」有预算可以支应.前此,客家事务委员会筹备处所用的每一毛钱,都是暂时先从蒙藏委员会预算中借支周转.
经过兼筹备处主任徐正光与各方热心人士的共同努力,2001年的4月18日,立法院完成「行政院客家事务委员会组织条例」草案之一读.至次(5)月2日,立法院内政,法制等委员会的联席会议进行二读审查时,许多热心人士都到立法院三楼会议室关心审查过程.笔者当天将课程与他人商调,一早前往立法院三楼会议室,在现场为立法委员说明该组织条例草案中规定不合理或需要修正之相关条文.因为立法院之议事系朝野政党合议制,各方均需退让而有所妥协.最後,虽未能将全部的条文合理的修正过来,但今日翻阅笔者当日在立法院为各党出席立委所写的意见纸条,请立委们支持对该组织条例某些条文加以调整的文字说明,以及当日中午针对部分条文所拟的修正书面意见,用以提供筹备处徐兼主任正光参考者,读来仍有颇多感触.其中有几项十分重要,笔者愿在此提出其中的三项,作为「客家事务行政体系」创建过程中的见证.
其一是,行政院为中央政府机关,故「客家事务委员会」应更正为行政院「客家委员会」;未来县市政府及直辖市政府设置的客家事务机关名称则为「客家事务委员会」.这样才符合中央机关的客家委员会「制订」客家政策,与相关部会「协调」客家相关事务之政策,以及「监督」地方政府执行客家政策之体制.否则将来中央政府与地方政府的客家事务机关均称做「客家事务委员会」,便显得不伦不类.
其二是客家委员会之委员,不宜比照「行政院原住民族委员会」,设置七名「有给职」之委员.原民会有给职委员之设置,有其特定目的.例如,因原住民族有十族,其於主任委员,两位副主任委员,主任秘书之外,另设置七名有给职之委员,有其功能上,政治上,与族群代表分配之考量,但客委会之委员没有比照设置「有给职」的任何理由,否则会徒增客家族群内部的纷扰,加剧分裂.
其三是落日条款之去除.2000年5月20日国民党政府下台前夕拟定并函送立法院的「客家事务委员会组织条例草案」,原规定「客家事务委员会」於正式设立後三年内立即裁撤.在内政,法制等委员会进行二读审查时,有些立委仍甚坚持此一落日条款.不论其辩称之理由为何,都不免令人质疑其视客家语言文化之抢救复兴工作如儿戏之心态;也不免令人怀疑当初国民党政府「匆匆忙忙」地在行政院成立「客家事务委员会筹备处」,其实不过是为了选前争取客家选票的最後冲刺,应付敷衍,摆给客家人看的,实则毫无让它发挥功能的诚意.这样的虚情假意真面目,似乎在此一「落日条款」中充分流露无遗 .因此,笔者对排除设立三年後自动裁撤的落日条款此点十分坚持,一再委婉地将道理说与相关委员知晓 ,也请支持客家语言文化应迅速抢救的立委们强力协助,排除此一条文.
2000年5月4日近午时分,立法院三读通过,完成「行政院客家委员会组织条例」的立法程序.除机关名称更正为「行政院客家委员会」之外,原草案中的三年落日条款及设置七位有给职委员的条文也废除.「行政院客家委员会」於6月14日正式成立,由国策顾问范光群律师出任首任主任委员.客委会分成企画处,文教处,综合处,分别掌理相关业务.十分可惜的是,客委会设置委员会议的相关条文,因各党派的审查委员急著通过条文,笔者虽曾提供相关修正意见,但终未能在二读的审查会中,将委员会议的定位与权责釐清,以致客委会正式成立後,其委员会议能发挥的实质功能,至多只是备询的角色. |
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狗仔卡
发表于 2005-7-11 21:28:44
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1)客家文化之保存及推动.(2)客家语言,客家民俗礼仪,客家技艺,宗教之研究与传承规划及协调.(3)客家教育之规划协调,客家人才之培育及训练.(4)客家传播媒体,文化团体与文化活动之推动及奖助.(5)客家事务相关资料之调查,蒐集,分析及出版.(6)促进族群融合.(7)海外客家事务合作及交流.两者间的最大差异在於,本文期望客委会把客家语言文化的传承发扬工作做好,客家语言文化重新进入知识领与与公共领域之後,即功成身退,故其任务是阶段性的.
发表于 2005-7-15 09:48:57